习近平总书记强调：“要运用大数据提升国家治理现代化水平。要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。”《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出：“深化城市建设、运营、治理体制改革，加快转变城市发展方式。推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系，建立都市圈同城化发展体制机制。”而推动城市发展方式转变的重要抓手之一就是提升数字化治理水平。大数据技术的革新、治理主体的多元化、治理需求的多样性、治理生态的不确定性以及治理问题的复杂性共同驱动城市治理向数字化转型。如何运用大数据、云计算、人工智能等前沿技术推动城市治理由“经验治理”转变为“精准治理”、由“静态治理”转变为“动态治理”、由“碎片化治理”转变为“整体性治理”，已成为当前数字时代城市治理亟需探索的重要命题。近年来，国家税务总局四川省税务局深入推进智慧税务建设，把海量数据资源和强大算法算力作为核心竞争力和新质生产力，持续强化税收大数据在经济运行研判、社会管理等领域的深层次应用，借“数”之力，以“数”赋能，创新拓展税收大数据服务城市治理的职能作用。

（一）基础理论

“治理”是对单向度的“管理”理论的延续和超越，城市治理是治理理论在城市范畴的运用。城市治理，从广义的层面而言是指对城市的经济社会、民生事项等全方面的综合管理，通过各种治理手段实现城市治理高效有序运行。传统城市治理理论模式大致可以归为三类：以科层制为代表的权威式治理模式、以新公共管理为代表的竞争式治理模式、以网络治理为代表的合作式治理模式。三类理论模式虽然都曾获得广泛应用并取得效果，但在敏捷性、协同性和多样性三个维度上存在典型差异，难以突破城市治理“三元困境”，不能满足城市治理现代化的需要。因此，城市数字治理应运而生，旨在面向城市治理科学化、精细化、智能化的发展要求，充分运用数字技术和新治理思维，推进城市治理制度、模式、工具和应用创新，在法治规范前提下推动敏捷治理、协同治理和多元治理，以期实现规范、高效、协调的现代化城市治理。城市数字治理包含城市、数字、治理三个方面，“城市”是本，“治理”是方，“数字”是器，三者相互影响、共成一体。

城市数字治理可从四个层面理解。一是在理念层面，其核心是以人为本的现代化城市治理。即坚持“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，以市民需求为导向，扩大公共参与范围，切实维护公共利益，增强城市服务的有效供给能力。二是在结构层面，其核心是跨主体的治理结构优化和跨部门的组织流程优化。即整合碎片化、复杂化的治理层级，组织结构从金字塔状向扁平化、网络状转变，办事方式从以部门为核心向以业务为核心转变，形成随需而变的业务流程和跨部门协作的工作环境。三是在运行层面，其核心是数字化的一核多元、全面协同。即以政府为核心，多元主体参与，通过数字化转型实现跨层级、跨地域一体协同，达到更加灵活和富有弹性的城市治理。四是在工具层面，其核心是降低社会交易成本和改革成本。即通过构建数字化工具，促进信息公开共享和高效流转，并基于信息化的多元监督和效能评价，准确识别公共部门在履行职能时产生的影响，以反馈调节实现城市治理流程的闭环。

（二）城市治理与数据治理的逻辑关系

城市治理与数据治理关系密切，数据治理为城市治理提供数据支持和技术手段，城市治理推动数据治理创新发展，两者共同促进城市数字化智能化转型。一方面，数据治理为城市治理提供支撑。数据治理确保城市治理所需数据的准确性、完整性和一致性，在数据分析应用中及时、准确发现公共服务的问题需求，提升政府部门协作水平，增强公共服务供给能力，为城市治理科学决策、运行监测、效果评估提供坚实的信息基础。在治理进程中也可以更加清晰地了解各个治理层级的职责权限，减少模糊性和不确定性，提高城市治理的透明度和效率。另一方面，城市治理推动数据治理迭代升级。随着城市治理的深入，对数据的需求及使用要求不断提高，进而推动数据治理技术的创新完善，以适应更高标准的治理需要。城市治理的多元性和复杂性带来更多场景挑战，在问题剖析解决中积累实践经验，在实际运用中拓展应用优势，实现治理能力进一步跃升。

（三）税收大数据的特点与服务城市治理的作用机理

大数据被视为国家基础性战略资源，运用大数据推动经济发展、完善社会治理、提升政府服务水平和监管能力已成为必然。税收大数据指运用互联网新信息技术，对结构混杂、类型众多的海量涉税信息数据进行获取、存储、挖掘、分析和利用的系统集合及相关的大数据技术。税收大数据具有“全、快、动、细、通”五个特点。“全”，即覆盖经济领域全。“快”，即收入入库、管户等数据可实时归集，增值税发票、纳税申报等数据可次日归集。“动”，即相关数据会随着经营主体和自然人的变化而变化，每次变化蕴含着新的价值增值。“细”，即税收数据颗粒度细、穿透性强，可以精细刻画经济社会运行状况和商品流转环节。“通”，即各类税收数据彼此关联、相互贯通，可用于经济社会分析等广泛领域。税收大数据在有力推动税收征管数字化转型及智慧税务建设的同时，也为推动实现共建、共治、共享的城市治理生态奠定了基础。

1.税收大数据为政府科学决策提供重要依据。通过宏观、中观及微观不同层面指标，对一定时期、区域或行业纳税人的总量规模、结构特点、税源质量等进行分析预测，可以客观反映涉税经济活动的数量特征及变动趋势，折射经济社会发展中值得关注的问题，为党政部门科学决策提供参考。可通过跨部门信息共享，促进政策的一体化协同和数据资源的最大化利用，确保政策之间的互补性和协同性，提高政府整体的服务效率和治理水平。

2.税收大数据是产业链优化配置的关键因素。税收大数据能够反映产业结构的优化趋势和新经济新业态新模式的动态变化。政府通过调整财政支出、产业政策和落实税收优惠等措施，支持产业升级和新兴产业发展。税收大数据能够反映产业链上下游企业的税收关联关系。企业可以根据产业链上下游的税收负担和利润空间，优化供应链管理，降低生产成本，提高竞争力。税收大数据记录企业的销售、采购等经济活动。通过跨区域的数据共享分析，企业可以了解不同地区的市场需求供给，从而实现跨区域的供需对接以优化资源配置。

3.税收大数据为优化公共服务提供有力支撑。通过税收大数据深度挖掘广大纳税人信息，可以为治理对象精准画像，便于政府部门采用精细化分类管理，制定差异化政策措施，智能匹配适用对象，提高公共政策的针对性和有效性。通过税收大数据综合分析以纳税人为主的社会公众偏好，可以了解治理对象对公共服务的需求和期望，以此为基础推动政府各部门协同配合，设计更加适应公众需求的服务流程和措施，优化公共服务供给，提供更加便利、高效、个性化的服务体验，增强纳税人的获得感、幸福感和安全感。

在国家税务总局指导下，四川省税务局联合成都市人民政府开展全国唯一的税收大数据服务城市治理试点。全省各级税务机关围绕税收大数据“为谁服务”“服务什么”“怎样服务”的问题，强化数据交互共享，按照“带着场景谈数据，结合数据谈应用”的工作思路，探索构建涵盖经济运行、产业发展、民生保障等领域的多项应用场景，服务城市治理。

（一）以数咨政，辅助党政部门决策

四川省税务局从区域发展战略和阶段规划中聚焦决策者最关注、最需要的决策支持需求，从纷繁复杂的经济社会运行态势中有效识别优势亮点，挖掘问题短板，拓宽与其他部门的合作领域，丰富合作路径，共同搭建评估指标体系和分析模型，着力打造一批税收经济分析的“拳头产品”，形成税收服务宏观经济运行、服务产业建圈强链、辅助全域政策制定落地、辅助政府各部门协作提能的新态势。比如：四川省税务局创新构建“税电指数群”，监测经济运行态势，有力辅助政府决策及靶向出台措施；建立“四川省微观数据实验室”，包含税务和统计共同比对管理户经营主体198万户，为国内生产总值（GDP）核算提供有力支撑；作为试点单位的国家税务总局成都市税务局在全国首创税收经济多数据源应用指标体系，动态跟踪并反馈相关经济社会效应，在成都市政务App“蓉政通”上开通“税眼看发展”模块，方便领导在决策过程中随时查阅和实时取用。又如，成都市税务局联合成都市发展和改革委、经济和信息化局等部门，聚焦重点产业链和重点企业，共同构建培育潜在优质“链主”企业分析筛选模型，精准分析强链、补链、延链需求，及时分析“四上企业”及其上下游企业的经营状况，为政府部门培育壮大产业集群和推动“建圈强链”提供精准决策参考。

（二）以数助企，释放经营主体活力

四川省税务局突破部门壁垒，主动与政府各职能部门交互数据，加速融合共享，发挥跨界协作乘数效应，拓展“政策找人”应用场景，从“大水漫灌”转变为“精准匹配”“未问先送”，持续提升政务服务效能。四川省税务局联合四川省发展和改革委、人力资源和社会保障厅等部门，对结构清晰、标准明确的涉企政策开展数据分析，提炼政府出台政策的核心要点，并利用税收大数据对政策受众进行分类画像，运用征纳互动平台、短信、公众号等推送渠道，有效提升政策推送的覆盖面和准确率。四川省税务局深化“银税互动”，创设“税电指数贷”，以企业纳税信用作为金融机构向民营企业特别是中小微企业提供贷款的重要参考。此外，四川省税务局还强化“补链助企”，以“民营经济税电指数”为抓手，结合运用“全国纳税人供应链查询”平台，为有购销需求的企业寻找潜在供应商或采购商，助力企业供需对接，畅通产业链供应链。

（三）以数惠民，精准对接群众需求

城市治理的核心理念是以人为本。四川省税务局始终坚持问题导向，站稳人民立场，聚焦幼有所育、业有所从、老有所养等人民群众最关心的民生问题，创新应用税收大数据撬动部门合作合力，协同构建一系列让群众有感的服务场景。比如，四川省税务局联合教育部门探索个体工商户经营者办理随迁子女入学试点，精简开具证明流程，实现家长少跑路、税务少开证明、教育部门效率提升的“三方共赢”。又如，四川省税务局联合残联等部门搭建残疾人就业智慧服务平台，有效连接企业用工和残疾人就业需求，促进残疾人就业。再如，针对养老机构“暴雷”“跑路”时有发生的现象，四川省税务局联合金融部门以养老行业预付费资金管理系统为切入口共建风险监控模型，化解群众养老风险。

此外，高效、公正、透明的城市治理体系也能够促进税收治理，进而提升税收征管能力和水平。通过城市治理中不同的场景需求，可促使税务部门不断挖掘“数智”、完善“数制”、推进“数治”，充分释放税收大数据的潜能，让“金山银库”中的税务智慧能量源源不断地输送到城市治理的各领域和各环节。具体体现如下：一是高效的城市治理使税收政策能够迅速、准确地得到执行，有助于减少税收征管中的漏洞和延迟，提高税收征管质效，降低税收成本；二是高水平的城市治理为税收征管提供良好的法治环境，有利于保障税收征管的公正性和严肃性，减少税收争议和违法行为；三是高水平的城市治理通过提供优质的公共服务以增强纳税人的满意度和遵从度，从而间接提升税收治理能力。

在数字化发展的大背景下，税收大数据服务城市治理涉及多个主体、多个层级、多个领域，需要协同合作、整体推进。结合四川税务部门具体实践，税收大数据服务城市治理主要面临以下掣肘之处。

（一）场景构建全流程挑战：工作质效制约数据价值释放

场景构建是税收大数据服务城市治理的主体工程，主要由数据采集、数据共享、应用场景建设三个环节构成。

数据采集是场景构建全流程的首要环节，采集质量优劣影响数据价值挖掘。在服务城市治理的税收数据采集中，存在因对后续使用研判不足而忽视某类数据或因技术资源限制难以收集部分数据的问题。税务部门内部已归集的数据中，经常性使用的只占少数。数据采集阶段涉及跨部门的数据资源采集，虽然目前税务部门与其他政府职能部门已实现数据互通交换，但采集标准和口径有所区别，难以产生聚合效应。

数据共享是数据价值释放的关键环节，共享渠道是否通畅影响数据整合、比对、关联分析等后续使用。在服务城市治理实践中，数据共享包含税务部门内部的纵向共享，以及与其他部门的横向共享两个层面。近年来，税务部门信息化建设发展迅速，推动数据自下而上迅速汇聚，但城市治理具有社会治理“下沉式”特征，基层获取数据资源有诸多限制，一定程度上存在数据“上去易、下来难”的共享困境。职能分工、系统独立等因素从根本上制约着税务部门与其他部门的数据横向共享，导致部门间数据壁垒障碍仍然存在，带来共享意愿不高、共享比例较低等问题。

应用场景建设是城市治理数字化转型的核心环节，应用场景建设质量高低影响数据转化为治理效能。城市治理应用场景的实质是以人为中心的交互过程，其交互性强调围绕特定需求，数字技术与业务职能高度融合。目前基于税收大数据构建城市治理场景尚处于探索阶段，没有形成需求、技术、业务一体融合的科学开发机制。需求发现方面更多从部门职责出发，没有充分回应纳税人需求；技术使用方面利用聚类分析、机器学习等大数据工具不够；业务挖掘方面有成效的场景开发尚显薄弱，限制了城市治理中税收大数据的综合效能发挥。

（二）运作能力困境：组织架构影响治理效能提升

实现服务城市治理目标须具备一定的条件和能力。税务部门作为参与城市治理的政府部门，其运作能力主要体现为内外组织架构的驱动力。特别是城市治理的模式不是税务部门单一主体，而是多主体参与治理进程，不同主体数据治理的目标取向、实践思维、行为逻辑均有差异，需要建立权责明确的组织架构，才能最大程度发挥数字治理优势。从税务部门内部的运作实践看，税收大数据和风险管理部门已深度参与服务城市治理工作，但城市治理的场景开发基础在业务部门，应结合税收业务职能深度思考、深入挖掘。目前，税务部门整体对于服务城市治理的认知度、主动性有待提升，内部各部门职责划分不够清晰，部分职能设置存在交叠情况。从税务部门与其他部门的协同实践看，税务部门是城市治理的重要参与者，而不是主导者。税务部门基于先进的信息系统和庞大的数据资源，在推动政府数字化治理方面发挥了“探路者”作用，但并不具备完成牵头任务所需的权力、资源和能力，应进一步明确其在城市治理中的合理定位。从与地方数据管理机构的联动实践看，各地数据局的组建在某种程度上打破了数据孤岛，但现有的功能性共享平台如“共享专区”等建设还不够完善，数据开放的权责和范围不够明确，实现城市治理数据“清单化”“产品化”还任重道远。

（三）支撑保障不足：保障能力限制发展动能增强

完善的机制制度能够促使治理行为有序进行。充足的人才支撑是数据价值创造的根本动力，而与公众的有效互动则是拓展场景效用的关键渠道。在制度建设方面，税收大数据的应用边界亟须明确。就数据安全而言，虽然已有《数据安全法》《纳税人涉税保密信息管理暂行办法》（国税发〔2008〕93号）等作为安全遵循，但税费数据量级庞大，在现有数据分类分级管理体系下，涉密数据与非涉密数据的区分和管理离精细化、系统化目标尚有差距。就数据应用权限而言，税收大数据涉及个人信息、商业机密等，税务部门有权收集应用，但提供给其他政府部门的合法合规性、界限范围、使用规定等有待进一步明确。在人才支撑方面，满足城市治理需要的复合型人才较为匮乏。税收大数据服务城市治理是系统性创新工程，对外涉及多个政府部门合作、对内涉及多个业务条线联动，需要实施者兼具公共管理、技术、业务等综合能力，现有“智税”人才体系中技术型人才占比较高，复合型人才培养难度较大。在公众参与方面，落实以人民需求为导向还不够有力。社会公众力量参与是协同治理、多元治理命题的应有之义。目前，税收大数据服务城市治理处于试点起步阶段，仅限于通过行政命令向治理对象单向传递行为目标、发布措施办法，尚未建立多元参与的常态化机制，缺乏宣传普及和沟通互动渠道。

税收大数据服务城市治理要坚持以人民为中心的发展思想，打造既共建共治共享、又统筹发展和安全的治理格局。具体而言，就是以税收大数据为纽带，以宏观经济运行监测、微观主体信息比对、产业发展深度分析等为发力重点，系统推进、集成创新，推动城市治理政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化，充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。

（一）效能提级：依托场景构建全流程充分释放数据价值

要满足现代化城市治理发展要求，实现依托数字化技术的治理能力迭代升级，须着眼于治理场景构建，统筹优化全流程各环节。

1.深化数据采集。城市治理范畴广泛，包含但不限于经济发展、城市规划、公共服务等多个维度。要进一步拓展涉税数据收集广度和深度，构建相匹配的税收数据框架，为后续分析应用提供更为丰富的选择，并着重完善数据筛选、加工、整合机制，对采集的数据进行比对校验和质量评估，确保数据的准确性和可用性。数据聚合的基础是兼容匹配。对于来自不同治理主体的数据，要尽量统一数据采集口径、格式等标准，形成元数据管理、数据质量评估等机制，并推动各部门编制数据资源目录，最终建立起规范统一、各尽其责、共同参与的城市治理数据采集模式。绵阳代理记账

2.加强数据共享。数据资源共享是实现城市治理信息对称、高效流转的基础。促进税务部门内部数据共享流动，应在依法依规的前提下适当放宽权限，便于各单位特别是基层需求单位快速精准获取数据资源，并为具备一定技术基础的系统内用户开放自主探索空间。破除部门间信息壁垒，须大力营造数字时代共享开放的发展氛围，并探索构建数据共享制度框架。比如，对协作主体的共享行为实施正向激励，对不共享或弱共享行为实施负向激励，提升共享的有效性和实施效力。税务部门应积极参与建设城市治理数据整合共享平台、公共服务平台等，确保部门数据能够快速汇聚、集中处理、共享共用。

3.丰富场景生态。效能提级的成效最终体现在应用场景的质量上。要优化场景开发机制，建立包含市民群众、政府机构以及学术界等多主体交流平台，实现场景开发以人民需求为中心，且能提供不同视角综合研判，形成“启动开发→提炼需求→方案评估→批复建设”的制度化场景开发流程。要加强新技术引进使用，引入先进的数据分析技术工具，如机器学习、人工智能和数据挖掘算法等，不断提升数据挖掘分析的深度和精度，并探索与科研机构、院校企业等合作，群策群力共同研发新的应用场景及技术解决方案。要拓展应用场景业务范畴，大力推动各部门及各业务单元主动融入场景生态营造，聚焦于专业条线的高频业务，聚焦于群众关心关切的痛点难点，通过“政策拆解”“受众画像”“流程再造”等举措，在场景设计中全面刻画治理需求、深度链接治理资源、精准提供处置方案，构建“产业链图谱”“生态环境监测”等高质高效应用场景。绵阳工商代办

（二）组织赋能：全方位有效衔接构建立体化治理体系

在税务部门内部建立服务城市治理组织架构的初步探索是组建试点城市工作专班，由税收大数据和风险管理、税收经济分析、征管和科技发展等部门承担联络协调、技术支持、业务延伸等职能。要深入拓展税收大数据服务城市治理，须进一步明确牵头部门，厘清其与相关职能部门间的职责关系，实现部门间协调有序、协同有力。在税务部门与其他部门之间，要加快形成城市治理共治局面。一方面，要不断完善税务部门与其他职能部门的协作机制，推动各方就城市治理采数用数、共享交换、规范管理、场景设计等领域工作进行有效沟通，充分发挥部门间协同效应，并进一步争取人力资源和社会保障、住房和城乡建设、市场监督管理等相关部门对税费管理的支持，实现税收治理、城市治理、数字治理协调推进。另一方面，税务部门作为城市治理的参与部门，在充分配合牵头部门统筹协调的基础上，要形成科学高效的决策执行业务流程，切实履行税务部门职责。尤其是在配合地方数据管理机构强化数据供给职能方面，可探索搭建“税收数据超市”等，构建涵盖产业发展、城市规划、土地管理等多方面的城市数据体系，为提升城市治理前瞻性和预见性提供重要参考。绵阳工商代理

（三）完善保障：统筹谋划循序渐进形成全面支撑格局

1.加强顶层设计，完善制度规则。对于税收数据的安全管理，主旨在于识别关键数据资产并采取差异化措施，以实现数据保护和业务需求的平衡。应加强各层级各条线的数据责任意识，摸清资源底数，做好数据汇聚归集和分级分类。这样，既能避免对非涉密数据过度保护造成资源浪费，也能避免对涉密数据保护不足导致数据损失，从而推动数据的安全评估、规范审查及合理流动。对于税收数据的应用权限，随着数字社会和数字治理加速发展，税收数据的控制者和处理者日渐多元，公众对于数据泄露、使用不当等情形的担忧日渐加深。应从法律层面限制税收数据提供和应用的范围，比如，在《税收征管法》的制定修改中予以明确。

2.着眼发展动能，强化人才培养。一方面，要联合科研院校，通过学术交流、项目合作等方式，提高“智税”人才的理论水平和创新能力，并选拔组建专家型、复合型人才队伍，打造城市治理的“智囊团”“先锋队”。另一方面，要全面提升税务干部的数字思维和数字素养，将数据应用作为各类培训重点，降低税收数据的使用门槛，持续提升税务干部数据应用能力，以适应城市治理等数字化治理转型要求。

3.对标“人民满意”，扩大公众参与。在前期设计上，应增强工作透明度及公信力，及时公开税收大数据服务城市治理的设计方案和应用范围；提高公众认知程度及支持力度，开展宣传活动并增加与媒体互动；及时回应社会关切及热点问题，搭建线上平台、民意调查、座谈会等多样化沟通渠道。在后续评估反馈上，应探索建立科学系统的评价机制，在便捷性、实用性等方面对税收大数据服务城市治理的质效进行全面评估，根据评估结果及时调整，并通过定期发布报告、举办成果展示会等方式展现税收大数据服务城市治理的场景做法，推广成功经验和优秀案例。绵阳财务公司

数字治理能力的提升是税务部门更好地顺应数字时代发展趋势、融入经济发展与社会治理的关键所在。税收大数据服务城市治理试点，初步呈现了税务部门服务外部治理的理论逻辑及实践路径，但对于深挖税收大数据“金山银库”价值、全面回应数字化治理需求而言，还有较大的研究和探索空间。展望未来，税务部门要立足现有数据治理基础，结合落实党的二十届三中全会关于新一轮财税体制改革等重大决策部署，持续完善数字化信息化体系，敏锐把握现代化进程中的机遇与挑战，在服务城市治理、经济治理乃至国家治理等更广领域创新探索，充分发挥税收职能作用，更好赋能高质量发展和高水平治理。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第12期。）